提 要

　　公示內容更新不及時、受理人員解讀不正確存在風險；補正要求不落實、不到位存在風險；受理文書不正確使用存在風險；對政策性、技術性問題把握不準確、不一致存在風險；受理雙方人員心理不和諧、情緒不穩(wěn)定存在風險。

　　□ 羅雪明

　　受理工作是對申請事項是否屬于質監(jiān)職責范圍、申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行形式審查的過程，是行政許可的首個環(huán)節(jié)，是行政許可的基礎。結合實際，本文就受理工作的風險與防范作簡要分析。

　　一、風險分析

　　1.公示內容更新不及時、受理人員解讀不正確存在風險。根據訪談調查，申請人主要通過搜索網絡、電話咨詢、大廳面對面咨詢等方式了解如何組織申報材料，搜索網絡是首選方式。目前，江蘇省質監(jiān)局行政許可信息集中公示在“江蘇政務服務網”，公示內容包括每個事項的申請材料目錄清單、材料填寫樣本、申請書格式、辦理流程、證書樣本、受理標準等28項具體內容。在進駐大廳前后半年時間集中梳理和后期運行過程中發(fā)現，由于公示信息不正確、未及時公示總局新出臺文件的新要求、政務服務網與省局外網公示信息不一致等原因，導致申請人在窗口對工作人員不滿，甚至向省政務服務中心投訴事件時有發(fā)生。由于工作人員按照習慣性做法要求申請人提交評審環(huán)節(jié)才需要審查的材料、隨意解讀法定材料清單中的“其它材料”要求、要求申請人提交省局文件中自設新增的需要提交的材料等原因，導致申請人投訴時有發(fā)生，申訴偶有發(fā)生。

　　2.補正要求不落實、不到位存在風險?！缎姓S可法》第32條第4款規(guī)定：申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者5日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。此款規(guī)定明確了受理工作辦理期限是收到材料后“5日內”，同時明確了“一次性告知”制度。不能落實辦理期限和“一次性告知”要求是目前質監(jiān)行政許可受理工作較為突出的問題。雖然我們可以強調質監(jiān)行政許可事項的復雜性，但是法律的明確規(guī)定意味著一旦申請人就這兩個問題提起行政復議或行政訴訟，我們必然要承擔法律后果。實踐中，超期辦理問題更多是工作人員主觀因素，比如：法律意識、責任意識淡薄；將應該在評審環(huán)節(jié)審查的內容放在受理環(huán)節(jié)審查等。“一次性告知”不能落實問題更多是客觀因素，比如：質監(jiān)行政許可政策面廣、技術性強，工作人員業(yè)務能力不足；工作人員疏忽大意；申請人沒有正確理解或無法落實第一次告知要求等。也有主觀因素，比如：補正要求含糊其辭、籠統(tǒng)表述等。

　　3.受理文書不正確使用存在風險。在受理工作過程中，每一個程序都有與之相對應的法律文書，從根本上來說，格式固定統(tǒng)一的文書是對法定程序的固化，意義在于：以紙質文書進行確認便于下一環(huán)節(jié)的開展和申請人與質監(jiān)部門就受理程序發(fā)生爭議時有據可查。在行政復議、訴訟中，法定文書往往是核實某一事實的重要證據。因此，文書的制作與使用合法與否對行政程序本身至關重要。質監(jiān)行政許可受理工作實踐中，文書使用還存在許多不規(guī)范之處，如：對申請材料不齊全的，未下達加蓋公章的書面《補正告知書》；對不予受理的申請事項，沒有制作并向申請人下達《不予受理通知書》，而是口頭告知或網上顯示并退還資料；對提供虛假材料的直接退回申請材料，既不制送《不予受理通知書》，也不做出不予許可決定；《補正告知書》與《不予受理通知書》混用等。

　　4.對政策性、技術性問題把握不準確、不一致存在風險。根據對申請人的訪談調查，申請人到窗口的訴求依次主要有：第一，申報材料得到受理；第二，要求補正的情況下能得到準確的指導；第三，整個辦件過程能得到應有的尊重。在要求補正的情況下，申請人最害怕出現以下情況：一是工作人員對政策性、技術性問題的解讀有誤，申請人按照要求改正后，在進一步的評審時又被要求返工；二是工作人員對同一個問題有不同的解讀，讓申請人不知所措；三是受理工作人員與現場評審人員對同一個問題有不同的解讀等。出現此類問題主要有以下原因：受理工作人員的知識面局限，對某些復雜許可項目申請材料的符合性難以做出全面準確的判定；法律法規(guī)、政策技術要求本身沒有規(guī)定清楚或者本身就有自由裁量問題；受理工作人員之間，尤其是前后臺人員之間就某些問題沒有一致認識；受理工作人員與評審員之間就某些問題沒有統(tǒng)一認識等。

　　5.受理雙方人員心理不和諧、情緒不穩(wěn)定存在風險。實踐證明，審批部門與申請人之間的矛盾沖突是不可完全避免的。窗口工作人員接待申請人時產生矛盾沖突有多種原因。審批部門的原因有：由于窗口設置、辦件效率等因素，申請人等待時間過長，引發(fā)不滿情緒并對窗口工作人員出言不遜；由于政務服務大廳日常檢查多、考核多、要求高，工作長期坐姿，與形形色色申請人打交道，工作壓力大，容易產生疲勞、厭倦、消極情緒，接待申請人時不自覺會帶有情緒；個別窗口工作人員素質較低等。申請人自身原因有：申請人材料不符合收件要求時，硬說有關法律法規(guī)不合理，意圖通過鬧事的方式壓制窗口接收材料。客觀上，在行政許可過程中行政許可機關處于強勢地位而申請人處于弱勢地位，窗口工作人員一句正常話語也容易被申請人解讀成服務態(tài)度有問題等。因此，導致窗口矛盾沖突增加或未能得到有效控制的關鍵是：窗口隊伍日常管理；窗口工作人員的適崗性；遇到沖突第一時間報告窗口負責人；第一時間將申請人請離窗口到獨立的辦公室談話；遇到鬧事的申請人第一時間表明立場；接待申請人時不盛氣凌人，也不無原則遷就讓步。

　　二、風險防范

　　1.明確受理工作職責。申請人向質監(jiān)部門窗口提出行政許可申請，質監(jiān)部門就負有審查并在規(guī)定時間內作出“受理”、“不予受理”、“補正”等相應決定的義務。相比行政許可的“審查”、“決定”環(huán)節(jié)，受理工作的重點應當是對申請材料進行形式審查，主要審查以下內容：一是該申請事項是否屬于本局管轄范圍，包括是否屬于質監(jiān)法定事務管轄權事項、是否屬于本層級的質監(jiān)管轄權事項、是否屬于本地域管轄權事項等。二是該申請事項是否屬于依法需要取得行政許可的事項，包括是否屬于質檢總局公布的許可目錄范圍事項、是否有受理先例、是否有質檢總局以文件答復形式將此類申請列入受理范圍等。三是對照外網公示的此類許可事項需要提交的申請材料清單要求，審查申請人是否提交了符合規(guī)定數量、種類的申請材料。四是對照外網公示的材料清單的填寫格式樣本等，審查申請人提交的申請材料是否符合規(guī)定的格式。五是申請材料是否有明顯的錯誤。

　　2.實行信息動態(tài)管理。對外公示的質監(jiān)行政許可信息對申請人組織申報質監(jiān)部門的行政許可事項具有“指揮棒”的作用，應該予以足夠的重視。公示信息做到詳實、準確、合法，不僅可以方便申請人有效組織填報申請材料，避免走錯方向做無用功，浪費人力、物力、財力；對行政機關而言，也有利于減少窗口、電話的咨詢量，減少窗口沖突、投訴量，節(jié)約行政成本，塑造質監(jiān)形象。外網公示信息要重點做好以下幾點：一是為提高公示信息的指導性，應該根據申請書的格式不同，把一項行政許可事項細分成不同的業(yè)務項，以行政許可業(yè)務項為單位公示其材料清單等信息。目前，江蘇省質監(jiān)局的13項行政許可事項已細分成42項業(yè)務項。二是公示需要提交的“材料清單”要有法律依據，尤其不能對法律、法規(guī)中“其他材料”的表述當成自由裁量權，隨意解讀?！捌渌牧稀钡脑O定也必須有其他法律、法規(guī)的補充規(guī)定。三是需要提交的申請材料應該公示其詳實的填寫說明和填寫示范文本。四是隨著行政審批制度改革力度加大，應該隨時按照國家新修訂、出臺的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等要求第一時間調整公示信息內容。

　　3.編寫《作業(yè)指導書》。實踐證明，詳實、有效、實用的《作業(yè)指導書》對于保障窗口業(yè)務工作正常有序運行和一致性、延續(xù)性等具有事半功倍的作用。我局從入駐大廳開始就著手組織編寫《質監(jiān)政務服務大廳窗口工作人員作業(yè)指導書》，并在窗口工作實踐中不斷修訂，目前已出臺印發(fā)第3版?！蹲鳂I(yè)指導書》對窗口工作的職責要求、工作流程、審查細則、規(guī)章制度進行了明確。細化了內部工作流程，嚴格執(zhí)行痕跡管理，建立申請材料接收臺賬、受理臺賬、受理材料交接臺賬等，動態(tài)記錄申請材料流向情況?！蹲鳂I(yè)指導書》尤其重要的是要編寫好窗口受理工作中的申報材料審查細則，通過細化審查環(huán)節(jié)、內容、標準、要點等，壓縮自由裁量權，杜絕擅自增設或減少審批條件、隨意抬高或降低審批門檻。在審查細則編寫中，明確對每一類申請材料重點審查哪些具體內容；對有爭議的法律、政策、技術問題給予明確統(tǒng)一；具體列舉出申請人在填寫申報材料時在哪些地方容易填寫錯誤等。

　　4.實施次要項容缺受理。質監(jiān)行政許可區(qū)別于一般的行政許可，具有涉及法律法規(guī)面廣、政策性強、技術性強的特征。因此，企業(yè)在提出申請、填報材料時，對申報程序、具體條件、法律規(guī)范、政策和技術要求難于全面準確了解，導致申報材料不全、格式不對，出現來回跑、反復辦等現象。為避免這類現象發(fā)生，可以制定實施“容缺受理”制度，打破“申請材料齊全且符合法定形式，再受理，再組織審查”的行政審批傳統(tǒng)模式，對基本條件具備、主要申報材料齊全且符合法定條件，但次要條件或手續(xù)有欠缺的申報事項，先予受理和審查，邊補邊審，實現在開展現場審查同時補正相關材料，這樣，既沒有降低許可要求，又提高了行政審批工作效能，切實做到便民利企。

　　5.建立環(huán)節(jié)確認制度。《行政許可法》第32條第2款規(guī)定：“行政機關受理或者不予受理行政許可申請，應當出具加蓋本行政機關專用印章和注明日期的書面憑證?！币来?，質監(jiān)窗口應當建立行政許可受理工作確認制度，明確在受理工作中，要按照規(guī)范要求向申請人出具收到申請材料、補正告知、受理、不予受理等行政許可決定的書面憑證?！缎姓S可法》要求建立確認制度，目的是出于保護許可申請人的利益，申請人可以依據行政主體出具的書面憑證提起行政復議或行政訴訟。建立確認制度，要重點注意：一是窗口在接受申請人的申請材料后出具《收件通知書》的要求必須予以明確，該書面憑證必須明確注明接受材料的種類、數量等。二是嚴格區(qū)分使用《不予受理決定書》和《補正告知書》，《不予受理決定書》只在該申請事項不屬于省質監(jiān)局管轄范圍、不屬于依法需要取得行政許可的事項和經過書面補正告知后申請材料仍不齊全或不符合法定形式的情況下使用。三是要將補正告知的輔導服務制度和出具書面憑證制度結合起來，即在出具《補正告知書》時，要說明要求補正的具體內容、法律依據、實際因素、自由裁量考慮等，讓申請人收到《補正告知書》后能夠清楚知道提交的材料具體存在哪些錯誤，如何更正等。

　　6.加強窗口隊伍建設。事由人做，質監(jiān)窗口工作人員隊伍建設是做好窗口受理工作的關鍵。抓窗口隊伍建設，一是要加強業(yè)務知識培訓，實踐證明行之有效的方法是以解決窗口遇到的業(yè)務問題為重點，以案例研討為主要形式，定期開展學習討論。二是要制定實施配套管理制度等。江蘇省質監(jiān)局在嚴格執(zhí)行省政務服務中心制定下發(fā)的有關制度的基礎上，針對急需規(guī)范的關鍵環(huán)節(jié)，制定《工作例會制度》等8項工作制度，配套應用《考勤表》等10張表格，實施“八項制度十張表格”窗口管理機制。尤其指出要建立窗口應急機制，出現申請人在窗口情緒激動、鬧事時，特殊情況特殊處理。三是要加強廉政風險防控。杜絕利用職權收受服務對象好處的行為，杜絕從事任何有償咨詢服務，杜絕指定或介紹中介機構為申請人提供有償服務。四是要注重建設窗口文化，營造溫馨有愛的服務氛圍。

　　（作者為江蘇省質監(jiān)局行政審批服務處副處長）《中國質量報》