明確責任 規(guī)范行為 嚴格程序
 ——談質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督加強行政執(zhí)法責任制工作 

   最近，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的意見》（以下簡稱《意見》）,推動建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，全面推進依法行政,以貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)200410號，以下簡稱《綱要》）有關(guān)規(guī)定。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督作為行政執(zhí)法部門,必須認真學習這上述《綱要》和《意見》,提高執(zhí)法的能力和效率。
    
   一、明確責任行政執(zhí)法是指行政執(zhí)法主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，為管理國家事務(wù)和經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)作出的行政行為。
   行政執(zhí)法責任制是指為規(guī)范行政執(zhí)法活動，明確行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中的責任和義務(wù)，并對不履行或違法履行行政執(zhí)法責任的行為進行責任追究的法律制度。
   要履行行政執(zhí)法職責,實施執(zhí)法責任制,首先要明確行政執(zhí)法責任。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門是《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標準化法》、《計量法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)的行政執(zhí)法主體,行使行政執(zhí)法的職責主要包括質(zhì)量、標準化、計量和特種設(shè)備安全監(jiān)察的行政執(zhí)法,按照國務(wù)院三定方案,就履行職責范圍和承擔責任大小,可將責任分為完全責任、局部責任和配合責任。
   1、完全責任:標準化、計量、和特種設(shè)備安全監(jiān)察,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門承擔完全責任,即在標準化、計量和特種設(shè)備監(jiān)管中,這三個領(lǐng)域出現(xiàn)的任何監(jiān)管不到位的問題,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門都要依法承擔全部責任。目前,不管是標準文本的合法性、標準實施的正確性和對標準實施的監(jiān)督等等,每一個環(huán)節(jié)都存在大量的問題,例如一些地方企業(yè)使用的標準嚴重滯后,甚至是早已作廢的標準仍被使用,一些出口產(chǎn)品不能按照出口國的要求進行生產(chǎn)，造成巨大經(jīng)濟損失更是屢見不鮮。此外國家強制性標準不能得到及時有效實施，如國家在1999年4月就開始在全國全面淘汰非B啤酒瓶，可六年后的今天非B瓶仍是滿天飛。計量監(jiān)管同樣如此,一些落后計量器具遲遲不能淘汰,非法定計量單位還在不少領(lǐng)域（甚至是國家級媒體）公開使用而沒受到查處,短斤少量目前也是同假冒偽劣一樣群眾反映最多的問題之一。這些均說明有關(guān)部門對這項工作的認識遠遠不到位,離法律法規(guī)的要求還有相當大的距離,就不能是很好的履行了法律賦予的職責。
   2、局部責任：質(zhì)量監(jiān)管質(zhì)監(jiān)部門承擔的是局部責任,這是由于按國務(wù)院三定方案,產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責生產(chǎn)領(lǐng)域,工商行政管理部門負責流通領(lǐng)域。國家質(zhì)檢總局已做出戰(zhàn)略調(diào)整,將抓源頭作為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門首要工作。因此,質(zhì)監(jiān)部門在履行質(zhì)量監(jiān)管責任時,承擔的是局部責任。但在這個局部責任中,又包含有完全責任,即在生產(chǎn)領(lǐng)域,質(zhì)監(jiān)部門承擔了完全責任,生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量監(jiān)管不到位都要追究質(zhì)監(jiān)部門的責任。
   3、配合責任：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門除了承擔行政執(zhí)法的完全責任、局部責任外,還將承擔配合責任,即法律法規(guī)規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門應履行配合相關(guān)部門的行政執(zhí)法或按規(guī)定,質(zhì)監(jiān)部門在某些領(lǐng)域承擔部分責任。配合責任較多,例如種子等農(nóng)產(chǎn)品、煙草、藥品以及農(nóng)機產(chǎn)品等,在履行這些職責時,質(zhì)監(jiān)部門面臨兩種情況：一是應相關(guān)部門的邀請一同開展某些專項整治活動,這時質(zhì)監(jiān)部門不是作為行政行為的主體,而上參與者；另一種情況是質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)在履行自身職責的同時發(fā)現(xiàn)其他違法行為而采取的行政行為,在行政行為完成后移交具有管轄職責的部門。在這個過程中,質(zhì)監(jiān)部門對這些行為不采取行動是沒有盡到配合責任,而獨立對這些行為進行處理又是超越職權(quán)的行為,都要受到責任追究。
   上述對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在履行職責時所承擔責任的劃分都是相對的,例如完全責任在某些專項活動中有可能是局部或配合責任,而在某些情況下,局部責任和配合責任也會成為完全責任。無論是哪種責任,都要認真分析,以確定自己的位置,從而正確履行好自身的職責。 
   
     二、規(guī)范行為就行政執(zhí)法機關(guān)的行政行為方式而言,有三種行為方式,即：不作為、作為、亂作為,這三種行為方式會對行政機關(guān)履行責任產(chǎn)生直接后果。
   作為的行政行為系行政主體采取主動的、積極態(tài)度實施的行為，行政機關(guān)只要依照法律的有關(guān)規(guī)定，按法律要求履行職責，即為作為。行政作為受到時間，如公民或法人申請辦理許可事項，行政機關(guān)必須在規(guī)定的期間內(nèi)改選相應的職責，否則將承擔一定的法律后果。行政行為還受到空間限制，如質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法是屬于屬地管理,只能對本地區(qū)違反質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律法規(guī)的行為進行處理。同時行政作為還應有行政結(jié)果，行政行為沒有結(jié)果,也不能認為是作為。對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門而言,積極履行標準化、計量、質(zhì)量和安全監(jiān)察行政執(zhí)法職責,都是行政作為。
   行政不作為是指行政主體負有法定義務(wù)，但在法定或合理期限內(nèi)不予履行或不予答復的消極行為。行政不作為按照行政主體能否主動作出行政行為標準，行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為兩類。一是履行法定職責需以相對人提出申請為前提，但行政機關(guān)仍未履行法定職責所構(gòu)成的行政不作為；二是行政機關(guān)應主動履行法定職責而沒有履行法定職責所構(gòu)成的行政不作為。對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督而言,行政不作為可以包括失察（即對違法行為未能發(fā)現(xiàn)）、不履行（依法應履行而拒絕履行）、未履行（無能力履行和在規(guī)定的期間內(nèi)未履行）幾種情況。行政失察是一種失職行為,肯定會受到責任追究,如在管轄區(qū)域內(nèi)對制售偽劣產(chǎn)品而未能發(fā)現(xiàn),如果沒有導致區(qū)域性的偽劣產(chǎn)品泛濫,或者出現(xiàn)嚴重質(zhì)量事故,這種失職行為可能不會暴露,相反如果出現(xiàn)嚴重后果,就要追究責任。不履行是行政機關(guān)明知應履行而拒絕履行,這種行為不管是否導致法律后果,都要追究責任。未履行有兩種情況,一種是有能力履行而沒有履行或沒有徹底履行,這是行政機關(guān)主觀放棄,必然導致責任追究；一種情況是履行過程中無能力履行，這是客觀導致,應向當事人講清楚,并應在可能的情況下,提出解決問題的建議。
    亂作為是行政機關(guān)不按法律規(guī)定履行職責。亂作為也有兩種情況：一種是不按法律規(guī)定的程序和要求,例如超出自由裁量權(quán)過高或過低處罰,以罰代法,罰過放行等,即屬這種情況；另一種是超越職權(quán),在法律規(guī)定之外行事。當前一個比較突出的問題是對違反質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律法規(guī)涉嫌犯罪的,一些地方不能及時向公安機關(guān)移交,導致的后果是相關(guān)人未受到應有的懲罰,削減了法律的效力。亂作為是一種主觀行為,不管行政機關(guān)出于何種目的,是否導致后果,亂作為都要追究相關(guān)人員的責任,有時會追究刑事責任,例如徇私舞弊、放縱犯罪、濫用職權(quán)等,一旦出現(xiàn)后果,都要追究刑事責任。
   質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在履行行政執(zhí)法職責時,必須嚴格規(guī)范行為,不得因不作為而不履行職責,更不能亂作為而帶來不良后果,要嚴格按法律的要求切實履行好職責。
   
   三、嚴格程序行政執(zhí)法中另一個重要的環(huán)節(jié)是程序的合法性,程序不合法會直接導致錯案,同樣是要追究相關(guān)人員的責任。
   首先要了解和熟悉程序。在質(zhì)量技術(shù)部門辦理的行政案件中,因為程序?qū)е滦姓V訟中敗訴的案例很多,在一些地方,因此造成的敗訴案件幾乎超過敗訴案件總數(shù)的80%以上,一些看似十分簡單的案件,往往因為程序問題而全盤皆輸，作出的行政決定被法院撤銷,還給一些地方帶來巨額的經(jīng)濟賠償,甚至因此使一個地方無法開展工作。導致這種局面出現(xiàn)的原因很多,但有一點是共同的：執(zhí)法人員不了解不熟悉辦案程序。對辦案程序不了解不熟悉,反映出了執(zhí)法人員素質(zhì)不高的問題,同時也暴露出一些地方執(zhí)法管理存在嚴重漏洞，應引起高度重視。
   其次要嚴格按程序辦案。不按程序辦案也是一個比較突出的問題。具體辦案過程中,主要出現(xiàn)的程序上的問題,一是程序不到位,例如不注意聽證程序,采取強制措施時因情況緊急不履行審批,或者忽視解除強制措施等；二是順序顛倒,不能按執(zhí)法正常程序進行,直接后果是使案件辦理過程中出現(xiàn)證據(jù)收集困難等問題；三是不注意執(zhí)法中的細節(jié),對案件的辦理造成不必要的麻煩。要真正做到按程序辦案,嚴格考核是一個重要環(huán)節(jié)。解決程序不正確不完善問題,必須加強日常管理,完善各項規(guī)章制度,同時對辦理案件質(zhì)量嚴格量化考核。湖北襄樊市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在全系統(tǒng)實行了案件月評查制度,并對各項辦案指標進行了量化,對提高辦案質(zhì)量,起到積極作用。此舉不僅在全系統(tǒng)避免了錯案,也大大減少了復議和訴訟案件,在當?shù)匦姓?zhí)法部門中受到眾多好評。
 
   質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門就是要通過完善執(zhí)法程序和各環(huán)節(jié)的管理,認真履行職責,保證法律法規(guī)的有效有力實施,同時,在履行自身職責的同時,樹立良好的部門形象。