活禽交易市場(chǎng)管理的沿革

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于整頓和規(guī)范活禽經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序加強(qiáng)高致病性禽流感防控工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，原農(nóng)業(yè)部、原衛(wèi)生部、原國(guó)家工商總局印發(fā)了《活禽經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)高致病性禽流感防控管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，該辦法為活禽交易市場(chǎng)管理的綱領(lǐng)性文件。其后，全國(guó)各地陸續(xù)制定了相應(yīng)的管理辦法，目的就是規(guī)范活禽交易市場(chǎng)管理，更好地防控高致病性禽流感，比如《上海市活禽交易管理辦法》《江蘇省活禽經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)高致病性禽流感防控管理辦法》《浙江省活禽交易管理辦法》等。這些辦法的出臺(tái)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，特別是在高致病性禽流感防控形勢(shì)嚴(yán)峻的形勢(shì)下，為各部門(mén)加強(qiáng)活禽交易市場(chǎng)管理、防止高致病性禽流感蔓延提供了監(jiān)管依據(jù)。

目前存在的問(wèn)題

頂層設(shè)計(jì)較為籠統(tǒng)?！兑庖?jiàn)》和《辦法》的出臺(tái)的確在特殊時(shí)期起到了防止高致病性禽流感通過(guò)市場(chǎng)環(huán)節(jié)傳播的作用，但這些文件的出臺(tái)時(shí)間較為久遠(yuǎn)且相對(duì)寬泛籠統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，滯后性日漸凸顯。

各地自行制定的管理辦法存在差異。總的看來(lái)，各地制定的活禽交易市場(chǎng)管理相關(guān)制度支撐不足，有的較粗，有的較細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)存在差異，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法存在困難。比如，某市活禽交易管理辦法規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)“非定點(diǎn)活禽批發(fā)市場(chǎng)或者活禽零售交易點(diǎn)從事活禽交易的”，可以“責(zé)令改正”，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理者處以罰款，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行處罰。但是，基層執(zhí)法人員常常發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)外沿街商鋪辦理了食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售營(yíng)業(yè)執(zhí)照非法進(jìn)行活禽交易的情況。這些沿街商鋪在集貿(mào)市場(chǎng)外，也不是定點(diǎn)的活禽零售交易點(diǎn)，不屬于《辦法》調(diào)整的范疇，且不屬于“占用道路、流動(dòng)設(shè)攤的無(wú)照經(jīng)營(yíng)活禽”情形，城市管理行政執(zhí)法部門(mén)也無(wú)從監(jiān)管。其營(yíng)業(yè)執(zhí)照中有食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售的經(jīng)營(yíng)范圍，不宜按“擅自改變登記事項(xiàng)”論處，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員雖經(jīng)常收到活禽宰殺污染環(huán)境和擾民的投訴，卻缺乏查處依據(jù)，只能以規(guī)勸為主，效果不是很理想。

市場(chǎng)需求旺盛。受傳統(tǒng)習(xí)俗、消費(fèi)觀念等影響，不少消費(fèi)者仍然習(xí)慣購(gòu)買(mǎi)當(dāng)場(chǎng)宰殺的活禽。盡管各地的活禽交易管理辦法已出臺(tái)多年，但“地下雞市”一直存在。加之消費(fèi)者對(duì)冷鮮雞了解不夠，習(xí)慣將冷凍禽類(lèi)與冷鮮禽類(lèi)混為一談，導(dǎo)致冰鮮禽肉交易模式還不能完全替代傳統(tǒng)的活禽交易模式。

集飼養(yǎng)、宰殺、銷(xiāo)售為一體的活禽供應(yīng)鏈發(fā)展仍不夠成熟。在活禽飼養(yǎng)過(guò)程中，有些食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者為謀求暴利濫用農(nóng)藥、生長(zhǎng)激素及抗生素導(dǎo)致食品安全問(wèn)題；部分屠宰場(chǎng)技術(shù)和工藝不達(dá)標(biāo)，安全意識(shí)薄弱，屠宰過(guò)程中容易感染致病菌，對(duì)易感人群造成傷害；在屠宰源頭管理到位的情況下，從屠宰點(diǎn)到銷(xiāo)售終端，個(gè)體商販從批發(fā)市場(chǎng)到農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)運(yùn)輸途中能否做到保持冷鏈溫度，也都要打一個(gè)問(wèn)號(hào)。

幾點(diǎn)建議

進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。建議國(guó)家層面對(duì)活禽交易市場(chǎng)的定義予以細(xì)化。筆者認(rèn)為市場(chǎng)是一個(gè)大概念，批發(fā)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)，包括活禽交易市場(chǎng)，規(guī)劃布點(diǎn)、準(zhǔn)入審批、監(jiān)督管理等方面都應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范。

細(xì)化具體的操作辦法。各地因地制宜細(xì)化完善具體的操作辦法，消除監(jiān)管執(zhí)法空白，為基層監(jiān)管執(zhí)法提供明確依據(jù)。建議對(duì)活禽零售市場(chǎng)的管理參照批發(fā)和集貿(mào)市場(chǎng)管理相關(guān)規(guī)定，提高活禽交易市場(chǎng)管理水平。

加強(qiáng)各部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。由地方政府牽頭，組織各部門(mén)齊抓共管，對(duì)活禽交易違法違規(guī)行為聯(lián)合整治、查處。同時(shí)定期以案說(shuō)法，特別向市場(chǎng)方和經(jīng)營(yíng)戶強(qiáng)調(diào)違法銷(xiāo)售活禽的法律責(zé)任及后果，指導(dǎo)、督促市場(chǎng)管理者嚴(yán)格履行管理責(zé)職，努力提高經(jīng)營(yíng)者的守法意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，構(gòu)建安全信得過(guò)的市場(chǎng)環(huán)境。

加大集飼養(yǎng)、宰殺、銷(xiāo)售為一體的活禽供應(yīng)鏈培育力度。鼓勵(lì)形成更加規(guī)模化、更安全可靠、更受消費(fèi)者歡迎的活禽交易模式，逐步引導(dǎo)形成更加科學(xué)、健康的消費(fèi)觀念。加快推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，家禽定點(diǎn)屠宰和禽產(chǎn)品集中冷鏈配送體系建設(shè)，加快推進(jìn)品牌冷鮮禽產(chǎn)品和熟肉制品取代活禽交易的進(jìn)程。做好生產(chǎn)環(huán)節(jié)及流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高產(chǎn)品質(zhì)量，確保消費(fèi)者能吃上安全、放心、健康的禽類(lèi)產(chǎn)品。□上海浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 嚴(yán)子昊